陈锡文：我国农业和农村发展的几点思考

陈锡文
中央农村工作领导小组办公室主任

在城镇化过程中，高度重视三农问题显然是非常必要的。今年两会闭幕当天，总理提出，新型城镇化必须和农业城镇化相辅相成，同时在推进城镇化的过程中，必须保住耕地红线，保障粮食，保护农民利益。总体来讲，当前改革发展进入关键阶段，无论什么样的发展，要按照总理实行“三保”，保住耕地红线，保障粮食，保护农民利益，任何时候都不能忘。

粮食
农产品进口可能在长时间内赶不上需求增长

首先从粮食的角度来看，近这几年是我国历史上粮食生产的，连续九年增长，从2003年的粮食总产量8614亿斤，增长到了去年粮食总产量11790亿斤，经过九年努力，年度产量提高了3177亿斤，超过了建国初期总产量。

另一方面，中国重要农产品进口数量也在不断增加，几乎每年都创新高，去年进口粮食大幅增加，创历史，其中谷物和谷物粉1398万吨，大豆5838万吨。全世界大豆产量大概是两亿五千万吨左右，出口的大概是一亿吨，中国就进口5838万吨，基本占60%。此外，棉花去年进口580多万吨，糖进口370多万吨，肉进口220万吨，还有110万吨的奶制品，其中56万吨是奶粉。奶粉要特别讲一下，我讲的56万吨是海关统计的，不包括通过其他各种渠道进口的，目前情况来看，国产奶粉市场上占25%-30%。

同时，一定要看到在工业化、城镇化快速推进的背景下，经济发展、人民生活水平提高，大量农民转为市民，近这些年的确出现农产品供给增长赶不上农产品消费需求的增长的情况。

所以，一方面连续增产，而另一方面进口却在连续增加，不是说进口就不好，经济化背景下，充分利用国内两个市场、两个资源，本来是题中应有之义，问题是我们要意识到现在这样一个局面，按照现有产量计算，进口数量差不多需要6亿亩土地，而中国一共18.2亿亩耕地，加上有些地方一年种两季三季，全年的播种面积是24亿亩，但从现在的消费人群和增长能力来看，至少需要30亿亩以上的播种面积，才能满足自己的需求，而现在能满足的供给大致占80%。

面对这个局面，下一步的改革发展，从宏观层面来看，一定要充分认识到可能在相当一段时间，我们农业各方面的进口赶不上消费的继续增长。所以要认真考虑如何更合理科学地利用国内的农业资源，同时怎么在境外建立稳定的供应渠道。

土地问题
现有土地制度不适应当前形势应加快改革

保证耕地红线按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是十八亿两千四百万亩。在本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地。到了今年，新增建设用地已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。

十八大以后新一届政府成立，城镇化还会更有力向前推进，当然就需要占用更多土地，怎么解决好这个问题？除了城市工业发展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是农民的权益保障也离不开土地，错综复杂的矛盾使得整个社会越来越感觉到，现有土地制度非常不适应当前的形势。很多人感觉到必须进行土地制度改革，否则平衡不了这些矛盾，协调不好利益关系，我非常赞成这个观点，土地制度应当加快改革。

关于土地制度改革已经讨论多年，有些观点的差距非常大，甚至针锋相对。不管什么观点，现存有法律法规和政策，得按照这些规定来，否则就是违法。
在讨论具体问题之前，需要达成一定共识。土地有两个基本的层面，首先，土地是资源，属于产权问题；其次，在任何，土地都是稀缺资源，不管是什么所有制，说到底所有土地都是国土，正是从这个意义上讲，土地的利用一定会有外部性，土地利用关系到长远发展，因此，土地制度第二个要点是管理，政府对土地的管理，土地利用必须按照规划进行用途管制。

谁拥有土地都想在利用中获取更高价值，但是政府为了整体、长远利益，对任何土地利用人，一定要求按照规划用地，两者之间存在非常尖锐的冲突。怎么办？只有通过规划来平衡，规划的制定一定要科学、合理、公开、透明，所有公民都应当有权参与土地规划。现在的很大问题就是规划者的制定没有按照科学、合理、公开、透明的原则，如果规划搞不好，用途管制一定会在运行中出现问题。

从的实际情况看，除规划制定中的很多缺陷外，重要的就是长期计划经济，单一控股制思维，使得在使用土地时，不管什么形式，征也好，买也好，主要是政府，缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍。

我认为一定要在产权保护和用途管制之间找到平衡点，从理论上看要认识到平衡的必要性，从实践中要改进规划的制定方式。一个成熟的或者成型的土地制度，对产权的保护和对土地严格的用途管制一定要清楚。土地利用在一定程度上和自己开车上路是一样的，车是你的，得到承认和保护，但你必须要守规则。中国要实现这样一个比较完整的制度建设，确实还有相当大的距离，无论是产权保护还是对用途的管制，都存在比较大的缺陷。

如果没有这些共识，具体问题就没法讨论，比如，凭什么你在城里可以盖房，我盖就是小产权房，农民的小产权不合格，不是因为农民集体所有，而是因为规划不许建房，规划决定用途，不区分农民与城市居民。

征地制度
征地范围有可能缩小但会很有限

征地制度被社会诟病很多，征地权运用的太广泛，对农民的补偿太少，一系列程序问题没有建立起来，主要是这三个方面的问题。目前的征地规模，一年830万亩新增建设用地，其中一半以上即400多万亩需要从农地征收。

宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于所有”，这句话看起来非常清楚，不是城市就不是所有，但问题是城市的边界在哪里，到底是扩大到哪算哪，还是怎么样？农民就想不清楚，城市到哪就都变成城市的，那我的东西到底怎么保护，这就有矛盾。因此，十七届五中全会制定十二五规划就比较明确的指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。

2003年中央召开十六届三中全会就提到要控制征地规模，到现在已经十年，实际看到的是从400多万亩的新增建设用地一直到现在的800多万亩，控制不住，这一阶段是城市化、工业化的推进阶段，控制土地征收城市化怎么推进？

像加拿大很多住宅区的地原来都是公有，县、市所有，后来规划完后可以建住宅，然后就卖给私人，大多数都是这样。从这一角度而言，在城市建设中真正起作用的是规划，不管什么所有制，都要符合规划，所有制在建设中不会决定利益分配。

为什么在中国非要这样？东京、纽约、巴黎等发达，城市化基本完成，不会再有太大规模的扩张，在这些，土地用途是经营性还是公益性，很容易分清。但是，在中国包括处于城市化发展后期的韩国等，都有类似的情况，城市还在大规模扩张，很多城市往往都是几十平方公里的向外扩，那么，这几万亩的土地使用是什么性质？讲不清楚，而且也没有办法讲清楚。

征地性质如果不向民众讲清楚，会出现各种问题，因为土地征过来之后有各种各样的用处，有公益性的也有经营性的。政府把20平方公里土地征过来，要做一个整体规划，不是都能卖高价钱，有的部分还要向里投资。比如，去年实际供给的土地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，城市建设大概有650万亩地，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分，大概占35%。

在这一意义上讲，征地范围能不能缩小？能，但是有限。2008年十七届三中全会的决定已经提出城镇建设规划区以外的非公益性项目符合规划的，经过批准，占用农民土地可以让农民与开发商去谈判。

征收土地的范围缩小是有可能的，但是，现在正处于城市化高度发展阶段，大多数土地有待征收。同时，农民也不管土地是经营性还是公益性，真正关心的是把钱补够，这基本。

《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。可以想像，一亩地年产出也就七八百块钱，就算是一千块钱，30倍也不过三万块钱，拿到补偿地没了，房也没了，叫农民怎么弄，不闹是不可能的。

同时，《土地管理法》也规定国务院可以根据社会经济发展的实际情况，适当提高安置性补偿的部分，国务院28号文件又明确提出，征农民的地后，一定要给农民加入当地社会保障，如果加入社会保障的钱不够，政府应当决定从土地出让金中拿出。这个口一开，30倍就打不住，所有城市郊区征地的，补偿的大概就是杭州，征地价格是原有土地价格的100倍也不止，即使一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，因此，其中矛盾还是相当多的。现在法律规定的30倍，其实已经基本没什么用。

对于农民来说，在坚持严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分根据市场去谈判。在征收的部分，要给农民合理补偿，让农民感觉过得去，而且社会也感觉过得去，真补多了，也确实要出问题，有些地方城中村拆迁，一夜暴富，几千万的也有，这当然是极个别现象，不要把个别现象变成普遍现象。

应该怎么补偿？起码不能让他比现在生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。不要一补偿就是几百万，几千万，甚至上亿，合理的征收补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差，重要的是要把他们今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。

怎样理性推进征地制度，前提有很多，，规划搞得好不好，是大前提，规划搞不好，确实容易产生很多大问题；第二，怎么能更多的节约用地，征地之后，节约用地的余地非常大。现在还有很多园区就闲在那，如果改变思路，转变方式，节约余地会大增，按照老办法走，征不够。因此，在这个问题上，确实需要改，既要进行征地改革，也要进行用地改革，否则难以为继。

农业经营制度
通过服务规模弥补耕地规模不足是中国特色模式

大家都觉得现在农业制度效率比较低，家庭经营小规模，是不是问题？中国农业的小规模经营不是法律制度决定的，而是国情决定，这么多地，同时有那么多人，怎么弄？类似中国的情况，其它也没有好办法。

推进规模经营是非常必要的，但从世界各国的农业发展看，家庭经营为基础的还是占统治地位。前些日子接待了一位美国客人，他家有36000亩地，我当然很羡慕那种人，但是要知道，他种36000亩地得把多少农民转移出去，总不能说把他赶走只把土地留下来，那就是土地兼并，这个过程怎么处理好，非常重要。

从现在情况看，农民自己在想办法，政府也在想办法，寻找好的模式，现在出现一种适度规模，有时也被叫做家庭农场。有人说是今年中央1号文件首提家庭农场，其实这一概念在2008年十七届三中全会决定就有，至于什么叫家庭农场，仍在争论。近农业部发布相关调查，认为家庭农场应具备下面几个条件：，农业户籍；第二，适度规模；第三，以家庭成员为主，不以雇工为主；第四，主要收入来自农业。中国农业要想与美国人拼经营规模，不可能也做不到，美国地比我们多，且只有200多万户农民。但是，这并不意味着一定没有办法形成家庭农场。

什么叫适度规模？，要与当地农村劳动力转移状况相吻合，不能硬赶走农民，有很多人说可以把土地租给公司，又能拿到租金，还可以给公司打工拿工资，但是我们经过大量调查，按照这种公司的方式来做，原来土地上80%农民必须走，公司不可能都管，所以，又能拿工资又能拿地租的不是大多数。

当然，也不排除发展设施农业或者规模化养殖场。比如黑龙江和上海松江的农业规模经营，从耕种到收割的主要环节，依靠服务公司来做，而田间管理靠家庭成员管理，两个模式结合起来，产生一种经济效益，以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足，解决很多问题，这就是非常好的中国特色模式。

现在又到麦收季节，从5月底开始到8月初，农业部门要在组织40万台左右的粮食收割机，一直从长江边开始收割，直到黑龙江，中国的小麦机器化收割达到90%以上，要是没有这样一种大规模的调度作战，小麦也不可能有这么大的面积，有这么大的产量，农机也养不起。中国联合收割机每年的使用天数比美国和加拿大要高两三倍。这种调度不得了，一台收割机两三人，要配套、维修、供油、天气预报等，机器在哪里调度，清清楚楚。这一模式的特点就在于通过扩大服务规模来降低服务成本，提高效率。

日本也在操心规模化经营，他们老龄化太厉害，65岁以上的老年农民已经占到68%。他们争取把平原地区水稻规模种植水平做到300亩，从日本现有机械技术条件看，150亩的单位产品成本，但问题是农民种150亩水稻的收益不高，没有办法改善当地居民收入，只有种到300亩才可以。为了实现300亩的规模经营，让老年农民把土地转给农民协会，而不是根据农民的私人关系愿意租给谁就租给谁，由农协代为出租，租给谁农民不用管，只要到时把租金拿回来就可以，这叫白纸委托，是一个很大的制度创新。同时规定，一旦土地租出去，就要把自家农具销毁或送给别人。去年我们去考察时还信誓旦旦讲这些经验，但前两天日本代表团告诉我现在实施起来比较难，一时半会还做不到，实现不了。

事实上，像东北亚、东南亚这些，这么长的农业发展史，如果在规模经营上非要学美国，也许个别地方，比如黑龙江等可以做到，但大部分地方可能更多需要适度规模经营加上政策化服务，通过服务的规模来弥补耕地规模的不足。

在中央的指引下，在农民基层一线农村干部和农民的积极创造下，道路已经成形，下一步就要冲着这个方向发展，让农业更有效率。这几个要素放在一起，就是把农民不断转为市民，规模也就会不断扩大，如果脱离这一条，那就不是规模经营，而是土地兼并，有可能导致大的冲突。